domingo, mayo 29, 2022
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DEUDA EXTERNA, LEGALIDAD Y MEMORIA

La repetición cíclica de una historia de impunidad

Los economistas suelen menospreciar el aspecto jurídico de las modalidades de diagramación, procedimiento e implementación de políticas públicas económicas, al punto que muchos sostienen que se trataría de actos fuera del control judicial. O sea, de las famosas “cuestiones políticas no justiciables”, el comodín argumental que históricamente utilizó el Poder Judicial, y en especial la Corte Suprema de Justicia de la Nación, para evitar intervenir en asuntos políticamente sensibles (por más constitucionales y jurídicos que fueran).

Lo cierto, sin embargo, es que la Constitución y las leyes han establecido mecanismos precisos para la contracción de empréstitos públicos, que los gobernantes sienten como escollos a los que se deja en un segundo plano. Sino esperan que algún abogado funcionario de las áreas jurídicas ministeriales luego se encargue de darle fachada jurídica a aquello que ya fue cocinado entre bambalinas.

or mandato constitucional, el Congreso de la Nación es el que debe tratar el tema de la deuda externa (artículos 4 y 75, incisos 4 y 7 de la Constitución Nacional). No obstante, la de la deuda argentina es una historia de delegaciones al Poder Ejecutivo, al Banco Central y a la más absoluta discrecionalidad a la hora de adoptar esas decisiones.

La dictadura cívico-militar de 1976/83 contrajo deuda a sangre y fuego, escamoteando la documentación de los actos, haciendo ostentación de paralelismo legal y ejercicio del terror clandestino. Y en esto la Junta Militar, José Alfredo Martínez de Hoz, Guillermo Walter Klein y compañía se manejaron con la tranquilidad de que las armas apuntaban contra el pueblo. Esa era su impunidad como técnicos de la política económica y la garantía de la ingeniería financiera que montaron junto con el Fondo Monetario Internacional (FMI) –entre otros– para sus negocios y los de sus amigos.

Cuarenta años después, cuando en junio de 2018 se terminó la fiesta de colocación de bonos en el mercado privado (porque esos “inversionistas” no son ingenuos), el gobierno de Mauricio Macri endeudó al país con el FMI por 57.100.000.000 de dólares. Al hacerlo dejó huellas documentales que demuestran la absoluta ilegalidad con que se contrajo el crédito. Estos documentos fueron obtenidos a través de un litigio estratégico con la intervención del Movimiento Nacional de Empresas Recuperadas (MNER), la Coordinadora de Abogadxs de Interés Público (CAIP) y el Centro de Estudios para la Integración Financiera (CINFIN). Toda esta documentación oficial está disponible para consulta en fmiargentina.com.

Si bien las comparaciones históricas siempre resultan forzadas, quisiéramos trazar un paralelo entre 1976/1983 y 2018 para pensar los mecanismos institucionales de control en la toma de deuda y la fuga de capitales a través de maniobras fraudulentas e ingenierías financieras.

La deuda contraída por un gobierno dictatorial no debe ser considerada de la misma forma que la tomada por un gobierno democrático. Esto es muy claro. Sin embargo, el perjuicio puede llegar a ser igual (o peor) cuando los gobernantes no respetan las instituciones de control en el contexto de un sistema democrático, tal como ocurrió en 2018[1].

La arbitrariedad e improvisación en la contracción del crédito de 2018 tiene un grado relevante de correlato con el resultado defraudatorio de la posterior fuga de capitales, violando además el estatuto del FMI sobre el destino de los fondos asignados al país. Ambos aspectos ya están demostrados en el Poder Judicial a través de documentación oficial (especialmente, por el expediente administrativo donde tramitó el crédito y su ampliación) y de un informe del Banco Central de la República Argentina (BCRA) sobre fuga de capitales que muestra una curva prácticamente “calzada” entre desembolsos del FMI y formación de activos externos.

Se supone que en un Estado de Derecho el imperio del principio de legalidad es el que guía los actos de gobierno. Leyes como la Ley de Administración Financiera 24.156 (LAF) o la Ley de Procedimiento Administrativo 19.549 (LNPA) determinan formas y procedimientos precisos para evitar mecanismos opacos que impidan el escrutinio ciudadano, la rendición de cuentas de los funcionarios y el control de legalidad (ex ante y ex post) de este tipo de actos de gobierno.

Menospreciar los procedimientos de control y condiciones legales en que la Argentina contrajo el crédito stand-by con el FMI durante 2018, así como su posterior ampliación, supone un acto de desmemoria histórica, pues implica desconocer los mecanismos que ha utilizado el establishment para realizar ciertas operatorias de enriquecimiento y concentración de riqueza durante la última dictadura militar (ciertos patrones que se reiteran, con matices). Y ello, como repetición de los actos, vinculado de algún modo a la impunidad civil empresarial y económica.

Deuda y desmemoria, ante un nuevo 24 de marzo

Estamos a pocos días de un nuevo aniversario del 24 de marzo y es una buena oportunidad para reflexionar sobre la dimensión histórica de la deuda externa.

El 13 de julio de 2000, el Juez federal Jorge Ballestero dictó sentencia en la causa “Olmos Alejandro s/denuncia”. Fue una decisión histórica, única en su clase, que desnudó la ligereza, informalidad y arbitrariedad con que una nueva deuda con el FMI fue contraída por la dictadura cívico-militar que en 1976 usurpó el poder, con las consecuencias que todos conocemos.

La sentencia es producto de una investigación profunda que impulsó el entonces abogado Alejandro Olmos. En ella participaron más de treinta peritos de alta especialidad, solicitados por el juez. El caso avanzó por decisión de Ballestero frente a un Ministerio Público que sostuvo, desde su inicio, la tesis de que el endeudamiento del período 1976/83 era una “cuestión política no justiciable”. En base a ello, el organismo solicitó archivar la causa sin realizar investigación alguna.

De la misma forma, como señalamos al inicio, son muchas las personas que hoy relativizan y descreen de la importancia que tienen las constancias y la documentación del procedimiento de toma del crédito con el FMI en 2018. En este sentido, varias lo tildan de ser un acto exento de control judicial (particularmente, por supuesto, quienes participaron de la maniobra), mientras que otras lo señalan como una “mera discusión académica”.

Pero nada está más alejado de la realidad. Lo que está en juego es el principio de legalidad, el funcionamiento de las instituciones de control del gobierno, la rendición de cuentas de nuestros gobernantes y, en definitiva, el respeto a las reglas de la vida democrática.

La decisión en la causa Olmos, si bien fue absolutamente relevante en la materia, llegó muy tarde. Los delitos investigados ya estaban prescriptos y, por lo tanto, el juez no pudo más que disponer la remisión de la sentencia y todos sus antecedentes a las cámaras de Diputados y Senadores de la Nación “a los efectos que estimen conducentes”.

¿El resultado? Absoluta impunidad. Lo que nos interesa recuperar en este artículo es el valor de la sentencia como documento histórico, como testimonio de algo que ya ocurrió y no deberíamos olvidar. En este sentido, destacamos que la investigación desarrollada en dicha causa penal pudo establecer con claridad los (informales, arbitrarios y secretos) procedimientos y modalidades que utilizó la dictadura para endeudar al país.

Una historia que se vuelve a repetir

Hablamos de no olvidar porque el parecido entre lo que sucedió por entonces y lo que ocurrió en 2018 realmente asusta. Veamos algunos ejemplos.

a) Según la sentencia, en la causa Olmos se demostró “que el FMI dijo que había margen para absorber fondos del exterior, sin caer en una crisis”.

En 2018, el FMI estuvo dispuesto a otorgarnos un crédito de acceso excepcional en tiempo récord. Macri anunció la iniciativa en mayo de 2018; el ministro de Hacienda, Nicolás Dujovne, viajó junto a su equipo a Washington días después, y luego de sólo tres semanas se anunció que el acuerdo había sido suscripto e incluso aprobado por el FMI. Nunca antes visto.

Hablamos de tiempo récord para otorgar el mayor crédito de la historia de la institución financiera (que junto a su ampliación posterior significó alrededor del 60% de la totalidad de sus recursos) a un país que ya no tenía acceso al crédito en el mercado privado internacional (por la excesiva emisión desde diciembre de 2015, que incluyó el absurdo bono a 100 años) y que mostraba niveles sociales, productivos y económicos alarmantes.

b) En la causa Olmos se estableció que que el Presidente del Banco Central, Adolfo Diz,  «logró un alivio inmediato al obtener ayuda crediticia externa por U$S 1.000 u 800 millones, y quedó la preocupación en el presidente del banco y otros funcionarios de cuál debía ser el margen de endeudamiento externo de la Argentina en función de un futuro desarrollo”.

En 2018, el “margen de endeudamiento” del país debía evaluarse con un dictamen del Banco Central sobre cómo el crédito iba a impactar en la balanza de pagos. Este requisito de control estaba impuesto legalmente, era esencial y debía ser cumplido “antes de formalizarse el acto respectivo” (artículo 61 de la Ley de Administración Financiera 24.156, LAF). La “formalización” de la operación con el FMI fue la firma de la Carta de Intención el 12 de junio de ese año.

ARTÍCULO 61:
En los casos que las operaciones de crédito público originen la constitución de deuda pública externa antes de formalizarse el acto respectivo y cualquiera sea el ente del sector público emisor o contratante, deberá emitir opinión el Banco Central de la República Argentina sobre el impacto de la operación en la balanza de pagos.

Tan esencial era este requisito, que el artículo 66 de la propia LAF fulmina de nulidad a cualquier operación de crédito público que se realice en “en contravención a las normas dispuestas en la presente ley”. Más aún, el artículo dice que son “nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen”.

ARTÍCULO 66:
Las operaciones de crédito público realizadas en contravención a las normas dispuestas en la presente ley son nulas y sin efecto, sin perjuicio de la responsabilidad personal de quienes las realicen.

A pesar de la claridad del marco legal de control para endeudamiento externo, ese dictamen del Banco Central sobre impacto en la balanza de pagos nunca se realizó.

c) La sentencia Olmos continúa señalando “que por ello se concretaron los servicios de un técnico del FMI, quien efectuó un análisis y la conclusión era que había margen para el endeudamiento externo, sin peligro de caer en una situación de inviabilidad económica como la que entendía el declarante se estaba verificando”.

En 2018 y como respuesta a un pedido de acceso a información pública realizado por el CINFIN y la CAIP, el Banco Central reconoció expresamente que en lugar de realizar el dictamen de control exigido por el artículo 61 de la LAF, se reunió con el Ministerio de Hacienda (al que debía controlar) y con el FMI (el acreedor externo cuyo negocio depende del “margen de endeudamiento” de los países) para realizar una evaluación conjunta del asunto. Y como se pusieron de acuerdo (lógicamente, sin sorpresas aquí), Federico Sturzenegger y Dujovne suscribieron directamente la Carta de Intención.

d) La sentencia “Olmos” también dedicó extensos desarrollos a las manifiestas y sistemáticas violaciones de procedimientos por aquel entonces vigentes, así como a la ligereza y arbitrariedad con que se gestionó el crédito y sus registros. Estos pasajes son ilustrativos:

  • “Ha quedado evidenciado en el trasuntar de la causa la manifiesta arbitrariedad con que se conducían los máximos responsables políticos y económicos de la Nación en aquellos períodos analizados”.
  • “La dictadura no tuvo reparos en incumplir la Carta Orgánica del Banco Central de la República Argentina; se facilitó y promulgó la modificación de instrumentos legales a fin de prorrogar a favor de jueces extranjeros la jurisdicción de los tribunales nacionales”.
  • “Inexistentes resultaban los registros contables de la deuda externa; las empresas públicas, con el objeto de sostener una política económica, eran obligadas a endeudarse para obtener divisas que quedaban en el Banco Central para luego ser volcadas al mercado de cambios (…) Todo ello se advirtió en no menos de cuatrocientos setenta y siete oportunidades (…) A ellos deben agregarse los préstamos tomados a través del resto de las empresas del Estado y sus organismos, así como el endeudamiento del sector privado que se hizo público a través del régimen del seguro de cambio.
  • “La existencia de un vínculo explícito entre la deuda externa, la entrada de capital externo de corto plazo y altas tasas de interés en el mercado interno y el sacrificio correspondiente del presupuesto nacional desde el año 1976 no podía pasar desapercibido en autoridades del Fondo Monetario Internacional que supervisaban las negociaciones económicas”.
  • “El gobierno constitucional, en junio de 1984, se dirigió al Fondo Monetario Internacional exponiendo la situación heredada, el deterioro económico a partir del fracaso de la política en ese sentido practicada durante el gobierno de facto, reclamando condiciones más adecuadas para cumplir los compromisos”.

En 2018, el mercado financiero y cambiario también estaba descontrolado y reinaba la incertidumbre. La timba (carry trade) se encontraba en su máxima expresión, las tasas de interés en pesos por las nubes y el Estado garantizaba el acceso exclusivo a bancos y otras entidades (no a la ciudadanía común) a ciertos instrumentos financieros que facilitaban todo esto (algunas de las cuales, como las LELIQs, todavía están vigentes e incluso han crecido fuertemente desde su implementación).

En este contexto, la llegada del crédito del FMI incrementó exponencialmente la fuga de capitales y se conjetura que, justamente esa, fue su finalidad real: pagar la fuga. De hecho, el propio Mauricio Macri reconoció que el dinero del FMI se utilizó para “pagar a los bancos comerciales que se querían ir del país”. Por entonces, no olvidemos, el Banco Central regalaba sus reservas para mantener un dólar barato, que ciertos sectores concentrados se llevaron al extranjero gracias a la absoluta desregulación en la materia.

Tan improvisado y arbitrario fue el asunto, tanta falta de sostén técnico y económico tenía el crédito, que en octubre de 2018, menos de cuatro meses después de contraer una deuda de 50.000.000.000 de dólares, debió avanzarse con la suscripción de una nueva Carta de Intención para ampliar esa suma por otros 7.100.000 de dólares.

Esta Carta de Intención tampoco respetó los procedimientos de control establecidos por la LAF y por la Ley Nacional de Procedimiento Administrativo. Curiosamente, además, entre los fundamentos para la “actualización” de los memorandos originales (el plan económico del gobierno), se invocaron como suerte de comodín ciertas “condiciones globales inhóspitas para las economías emergentes” y “las dificultades políticas internas suscitadas por la investigación en marcha y expansión por actos de corrupción vinculados con la operación y construcción de infraestructura y servicios públicos durante la Administración anterior” (qué tendrá que ver una cosa con otra, imposible saberlo).

Finalmente, sobre los defectos en los “registros”, es necesario saber que en 2018 la deuda se tomó a sola firma. El expediente administrativo donde debió tramitar el procedimiento (insistimos: legal y de control) para contraer el crédito con el FMI fue iniciado recién el 21 de junio de 2018. Esto es nueve días después de haber firmado la Carta de Intención para obligar al país y siete días después de que Eduardo “Vasco” Murúa, con el patrocinio legal de la CAIP, demandara judicialmente para exigir acceso a información pública sobre el tema.

Deuda, amnesia social y estrago generacional

“Que los cadáveres no sean preparados
para el banquete por pedido de la usura”,
 Ezra Pound

La deuda externa destruye el tejido social y eleva los conflictos sociales. Produce estragos a nivel objetivo y subjetivo. Genera un grado de malestar que sobrevive a varias generaciones que deben hacerse cargo de las obligaciones ilegales contraídas por otras en décadas anteriores.

Desde esta mirada, la deuda funciona en la Argentina como cierta tradición de las generaciones muertas que oprime como pesadilla el cerebro y los cuerpos de los vivos. Por eso la deuda externa es instrumento de sojuzgamiento y condicionalidad soberana. Lo es también de la política y sus imaginarios de lo posible.

En la historia de este país, sólo los gobiernos populares disminuyeron el peso de la deuda sobre las futuras generaciones (Hipólito Yrigoyen, Juan Domingo Perón, Héctor Cámpora, Néstor Kirchner y Cristina Fernández). El resto la acrecentó en nombre de la recuperación económica que no existió y que terminó enriqueciendo a unos pocos (los de siempre).

La repetición de los actos de endeudamiento en semejantes condiciones constituye un acto de amnesia social histórica ante lo ocurrido en la dictadura cívico-militar, pues implica desconocer los mecanismos que utiliza el establishment para realizar ciertas operatorias de enriquecimiento y concentración de riqueza.

Como vimos, esas operaciones son similares en 1976/1983 y 2018. Analizando la sentencia de la causa Olmos, advertimos que se repiten métodos de evitación de leyes y mecanismos de control que, en el fondo, encubren transferencias descomunales de riqueza líquida en dólares a sectores que operan con información privilegiada y llevan a cabo fugas en connivencia triangulada con técnicos de la banca, del gobierno y del organismos de crédito. Todo esto hace a la deuda odiosa y debería activar (nuevos) mecanismos de juzgamiento sobre su origen y legitimidad, basados en el derecho interno y el derecho internacional.

A 46 años del golpe, la complicidad económica con la dictadura se mantiene impune más que nunca. ¿Qué nos hace suponer que las defraudaciones actuales no tengan asegurado el mismo trato en el futuro? ¿Es impotente la Justicia ante semejante ardid? ¿Qué decisión política o ingeniería judicial se necesita para sentar en el banquillo a todo un esquema de vaciamientos y vaciadores a fin de que no se perpetúe a las siguientes generaciones?

¿De qué sirvió toda aquella investigación de la causa Olmos y la sentencia que el juez Ballestero remitió al Congreso, si la Argentina volvió a chocar con la misma piedra, al punto de tener que volver a discutir un nuevo crédito con el FMI para pagar semejante desaguisado y un dinero que se fugó, tal como en 1984?

La sentencia de la causa Olmos llegó muy tarde. Recordemos, y no permitamos que vuelva a ocurrir.

*Julián Axat es escritor y abogado y Francisco Verbic, abogado y profesor.
[1] También podríamos trazar un paralelo histórico con la firma del Megacanje de deuda y el tratamiento legal ocurrido luego de 2001, que quedó en la absoluta impunidad. Al respecto, recordamos la llamada denuncia Pedroncini o querella por subversión económica, que abrió un proceso legal complejo ante los tribunales de Comodoro Py. La causa terminó en archivo y sobreseimiento de los mismos protagonistas de siempre.

El Cohete a la Luna

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