Hoy quiero aprovechar la publicación de un documento de Fundar para hablar de un tema que aparece con frecuencia en la conversación pública: la coparticipación federal de impuestos. ¿Qué es? ¿Para qué sirve? ¿Por qué se habla con tanta frecuencia de ella? ¿Por qué decimos que hay que reformarla?
Este documento, al igual que este otro de reforma tributaria, lo hicimos junto con Agustín Lodola y Cynthia Moskovits, dos super especialistas en la temática, que no se conocían previamente y, a considerar por sus trayectorias profesionales, no iban a acordar fácilmente en varios aspectos. El desafío era publicar una única propuesta de consenso. El trabajo no solo salió estupendamente bien, sino que también forjó una incipiente amistad, interrumpida por el fallecimiento de Cynthia. Este newsletter es en homenaje a ella, una excelente profesional pero, por sobre todas las cosas, una hermosa persona.
¿Puede Messi enseñarnos algo sobre la coparticipación federal?
Argentina es uno de los países con mayores disparidades territoriales del mundo. El ingreso por habitante de la Ciudad de Buenos Aires es seis veces mayor que el de algunas provincias del noreste. De esta forma, son muy diferentes las oportunidades de un niño o una niña que nace en un lugar u otro. Es necesario reducir estas desigualdades para tener un país integrado territorialmente y cohesionado socialmente.
No es solo una cuestión ética o moral, es también una cuestión de eficiencia. Porque las provincias relativamente menos ricas no tienen las capacidades y los recursos para proveer bienes y servicios públicos en la cantidad y calidad necesaria. Así, una persona que se enferma en una provincia que no cuenta con un hospital lo suficientemente complejo para tratarla, tiene que trasladarse a otra provincia, posiblemente, acompañada por otra persona. Ambas no solo deberán dejar sus casas, sino que también se verán probablemente obligadas a abandonar sus trabajos, entre otras cosas. No olvidemos que justamente eso fue lo que le pasó a la familia Messi. Demos gracias al Barcelona por haber asumido el costo de su tratamiento.
| Abracemos la copaAdemás de desigual, nuestro país es el más descentralizado en términos de gasto del mundo. Esto significa que los gobiernos subnacionales (provincias y municipios) se hacen cargo del 44% del gasto público total, mientras que recaudan el 17% de los recursos totales del Estado consolidado. Esta brecha se cubre con la coparticipación.La coparticipación es el sistema de reparto de los recursos que recauda el gobierno nacional hacia las provincias. ¡Ojo! No confundir la recaudación con la propiedad de esos recursos. Si bien los recauda el gobierno nacional, no son recursos nacionales. Por el contrario, la Constitución Nacional establece que los recursos se generan de manera concurrente entre el gobierno federal y los gobiernos subnacionales y asigna distintas potestades a cada nivel.En particular, el Gobierno nacional tiene potestad exclusiva sobre los impuestos al comercio exterior (como los derechos de exportación y los aranceles a las importaciones), pero su potestad sobre los otros impuestos (tanto directos como indirectos) es compartida con las provincias. De hecho, en el caso de los impuestos directos, el gobierno nacional tiene potestad sólo bajo condiciones especiales (siempre que la defensa, la seguridad común y el bien general del Estado lo exijan). En la práctica, la defensa, la seguridad común o el bien general lo vienen exigiendo siempre, ya que impuestos directos como ganancias o bienes personales no sólo son recaudados por el gobierno nacional, sino que también se quedan con una buena parte.En resumen, las fuertes desigualdad territoriales del país, la brecha existente entre los gastos que realizan los gobiernos subnacionales y lo que recaudan directamente, y el hecho de que las potestades de impuestos sean compartidas entre el gobierno nacional y los provinciales hace ineludible contar con un sistema de coordinación tributaria y reparto de los recursos.No regalemos la copaAhora bien, tal como mencionamos en este documento, el sistema tributario argentino está todo emparchado, genera una presión excesiva sobre el sector formal de la economía y es de difícil cumplimiento, lo que termina atentando contra la formalidad y la competitividad. ¿Cómo hacemos para revertirlo?Al inicio del actual gobierno se proponía directamente eliminar la coparticipación y que cada provincia se arregle como pueda. El resultado de un sistema así no es difícil de anticipar: las provincias con mayor desarrollo relativo (o bien aquellas con recursos naturales como hidrocarburos y minería) serían capaces de proveer mejores servicios públicos, ampliando las disparidades territoriales del país.Pero aun si este no fuera un buen argumento para justificar la existencia de un programa de transferencias intergubernamentales, su eventual eliminación no resolvería el problema de la complejidad del sistema tributario, sino que lo acentuaría. No olvidemos que la coparticipación implica la necesidad de coordinar tributariamente a las diferentes jurisdicciones. Su eliminación abre la puerta a que cada provincia establezca sus impuestos propios. Podríamos llegar a tener así 25 impuestos a las ganancias y 25 IVAs, entre otros (23 provincias + CABA + Nación).Copa hay una solaPosiblemente por esto es que la posibilidad de eliminar la coparticipación fue rápidamente descartada. Se la reemplazó por la propuesta del Super-IVA. Ya hablamos algo al respecto hace unas semanas: la idea es reemplazar ingresos brutos (por lejos, el principal impuesto provincial) por un IVA reforzado, que es un impuesto menos distorsivo por no tener efecto cascada.La propuesta implica que la alícuota del IVA pasaría a estar formada por un 9% destinado al gobierno nacional y un porcentaje adicional para las provincias que debería compensar lo que reciben actualmente de este impuesto más lo que recaudan de ingresos brutos. La recaudación estaría a cargo del gobierno nacional que luego distribuiría lo que le corresponde a cada provincia, resolviendo así los problemas de los diferentes regímenes de percepción y retención de ingresos brutos que generan saldos a favor de los contribuyentes que luego son imposibles de recuperar.Los problemas de esta propuesta son varios. Primero, difícilmente las provincias estén dispuestas a ceder la recaudación de Ingresos Brutos, el impuesto que representa el 85% de sus ingresos propios. Segundo, y relacionado con lo anterior, potenciaría los problemas de correspondencia fiscal, es decir, los desincentivos a recaudar bien un impuesto que luego no es totalmente apropiado por quien recauda. Tercero, para compensar la recaudación cedida, algunas provincias deberían llevar el IVA al 28%, mientras que otras deberían llevarlo a más del 80%. Finalmente, para evitar que el IVA tenga alícuotas diferenciadas por provincia, se propone crear un fondo compensador.Ahora bien, el IVA es responsable de más de la mitad de los fondos coparticipables. Hacer un fondo compensador con la recaudación del IVA es parecido a crear una coparticipación paralela. Entonces, para terminar con el problema de la coparticipación, lo que se estaría haciendo es duplicar la coparticipación…Cuidemos la copaEl camino para llevar nuestro sistema tributario hacia uno más simple, menos distorsivo y más progresivo, que fomente la formalidad y la competitividad es con más y mejor coordinación. Pero, ¿eso no es lo que se intentó hasta ahora?No, la coordinación tributaria actual tiene serias falencias, empezando porque los pactos fiscales (acuerdos en los que las provincias y nación se comprometen a realizar determinados cambios en los sistemas tributarios propios, como establecer techos de alícuotas de algunos tributos o bien acotar el alcance de otros) nunca tuvieron organismo de aplicación. Esto significa que, una vez firmado el pacto, las provincias que no cumplían con lo acordado, no tenían ninguna penalidad. Así, los incentivos al cumplimiento fueron muy débiles.Lustremos la copaLa propuesta de Fundar comienza por modificar el ámbito de coordinación tributaria federal, uniendo las 3 instituciones existentes (la Comisión Federal de Impuestos, el Consejo de Responsabilidad Fiscal y la Comisión Arbitral) en un único organismo que aglutine sus responsabilidades actuales y le sume poder de enforcement.Este organismo también sería el encargado de calcular y revisar de manera periódica los porcentajes de distribución primaria y secundaria. La distribución primaria es qué parte de los recursos coparticipables se lleva Nación y qué parte las provincias. Al respecto, nosotros proponemos que en esta distribución se incluya también al principal responsable del déficit fiscal de las últimas décadas, cuyo saldo negativo no va a ser más que aumentar: la seguridad social. Se aísla así el problema y se lo puede tratar de manera más definida. |
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| Con respecto a la distribución secundaria, proponemos seguir una metodología de equiparación de brechas, bastante estandarizada en términos internacionales, que vienen siguiendo buena parte de los países federales del mundo y que nuestro país tiene experiencia con la ley de coparticipación anterior a la actual (Ley 20.221).Se trata de calcular una necesidad de gasto estandarizada por jurisdicción según cantidad de población y estructura etaria, entre otros, restarle la capacidad recaudatoria potencial según cuánto producen y su disponibilidad de recursos naturales, también entre otros, y cubrir con la coparticipación esa brecha.Así, las diferentes jurisdicciones tendrían la posibilidad de proveer servicios públicos en cantidad y calidad similar. También tendrían incentivos para gastar y recaudar bien. Porque el cálculo se hace sobre una medida de gasto estandarizada y una recaudación potencial. En ese sentido, las provincias que gasten o recauden mejor que el promedio, podrán disponer de esos recursos adicionales.Ganemos otra copaEl principal obstáculo para avanzar en ese sentido es que para firmar una nueva ley de coparticipación se requiere unanimidad de todas las provincias. Así, ninguna debería llevarse menos de lo que está recibiendo actualmente. Para ello, quien debería ceder es el gobierno nacional.Un contexto en el que se está discutiendo qué nivel de gobierno se hace cargo de cada tipo de gasto (por ejemplo, quién se encarga de la infraestructura) es una oportunidad para llegar a un acuerdo. La alternativa es que sigamos con la actual ley coparticipación, del año 1988, cuando la Ciudad de Buenos Aires todavía no era autónoma y Tierra del Fuego tampoco era provincia. Desde entonces el reparto ni siquiera se actualizó por crecimiento poblacional. Continuar con esta ley de coparticipación es enquistar la elevada desigualdad territorial del país, mantener un sistema tributario complejo y distorsivo, que fomenta la informalidad y atenta contra la competitividad, y perder oportunidades de todo tipo. No quiero ni pensar la cantidad de talentos, como Messi, que nos hemos perdido en todas las disciplinas por no haber llegado a un acuerdo para tratarlos o educarlos en el país. Guido Zack | Cenital |
